袁朝慶
十九大報告指出，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，在這一主要矛盾中，我國幾十年來經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)所帶來的工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡問題尤為突出，為此，十九大做出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要部署。對于安康來說，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，人均耕地少，產(chǎn)業(yè)化程度低，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化速度的加快，“農(nóng)村空心化”、“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”日益凸顯，這不僅是我市經(jīng)濟發(fā)展的短板，也成為我市農(nóng)村脫貧的“桎梏”，因此，近幾年市委市政府十分重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在元月9日的市委四屆五次會議上，再次作出了激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性部署。
如何激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村的活力，我市的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)也在不斷探索，有的以“合作社+農(nóng)戶”為組織形式，有的以農(nóng)業(yè)園區(qū)為組織形式，然而，試圖恢復(fù)以生產(chǎn)為中心的自給自足傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已不可能了，因為，多年來農(nóng)村土地撂荒，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施大多已經(jīng)損毀，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)比較效益差，發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)已不復(fù)存在；而那種以利潤為中心，以農(nóng)業(yè)園區(qū)為組織形式的產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)也不適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求，一是我市耕地面積少，無法形成規(guī)模效益；二是我市山地較多，耕地零碎，即使通過土地流轉(zhuǎn)能形成一定規(guī)模也無法實現(xiàn)機械化耕作，勞動生產(chǎn)率低；三是以利潤為中心的產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)不高，在農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力弱，以玉米為例，2016年前我國玉米一直是生產(chǎn)量、消費量、進口量“三量”齊增，而且?guī)齑媪颗c消費量占比高達(dá)50.93%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織17-18%的現(xiàn)狀，我市如沿用外省的園區(qū)模式競爭力更差。我認(rèn)為要在安康實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)該大力發(fā)展以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以旅游為驅(qū)動，以文化為靈魂的鄉(xiāng)村旅游業(yè)，具體來說 就是以特色小鎮(zhèn)和田園綜合體為載體，發(fā)揮其“接二連三”的作用，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，同時為解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中融資難、協(xié)調(diào)難、管理體制理順難三大難題，應(yīng)引入PPP模式，增強社會資本投資信心，把我市廣大農(nóng)村建成一個個宜居、宜游、宜業(yè)的新農(nóng)村、新社區(qū)。
一、我市發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的必要性和緊迫性
1、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是我市實施產(chǎn)業(yè)扶貧拔窮根的需要。安康是秦巴山區(qū)集中連片貧困區(qū)，近幾年，市委市政府把脫貧攻堅作為安康社會經(jīng)濟發(fā)展的抓手，通過貧困戶的精準(zhǔn)識別和教育扶貧、醫(yī)療扶貧、搬遷扶貧等政策兜底使大批貧困戶從深度貧困中解脫出來，然而要真正實現(xiàn)發(fā)家致富，最終還得靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)，安康地處秦巴山區(qū)腹地，山大溝深耕地少，資源豐富生態(tài)好，是國家南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)和國家功能區(qū)劃分的生態(tài)保護區(qū)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)既不能像東北、山東等地搞規(guī)模農(nóng)業(yè)，也不能像東南沿海走“先污染后治理”的工業(yè)化老路，當(dāng)然也不能守著青山綠水受窮。國務(wù)院總理李克強在首屆世界旅游發(fā)展大會上指出，旅游業(yè)不僅是中國培育發(fā)展新動能的生力軍和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的大舞臺，也是實現(xiàn)扶貧脫貧的重要支柱和建設(shè)美麗中國的助推器。因此，對于安康來說，鄉(xiāng)村旅游是切入點，因為鄉(xiāng)村旅游與農(nóng)業(yè)融合度高，可用通過景區(qū)景點把貧困村帶動起來，通過企業(yè)化運作把老百姓組織起來，通過機制創(chuàng)新把農(nóng)戶與旅游投資者的利益聯(lián)結(jié)起來，通過農(nóng)村合作組織把貧困戶帶動起來，通過文化和服務(wù)下鄉(xiāng)，把鄉(xiāng)村文明創(chuàng)建起來，同時也可促使外出打工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就近就業(yè)，江西的吉安縣、河北的淶水縣、內(nèi)蒙古的赤峰市等地以鄉(xiāng)村旅游開發(fā)推進精準(zhǔn)扶貧，均取得了巨大的成功。
2、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是我市解決“三農(nóng)”問題的必然要求。
2000年，隨著我國加入WTO，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度顯著提高，我市由于人均耕地少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率十分低下，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，國民人均生存成本大幅度提升，傳統(tǒng)自給自足的農(nóng)業(yè)迅速崩潰，農(nóng)村有文化的人才和青壯年勞動力紛紛流向城市，從而出現(xiàn)農(nóng)村人才流失，土地荒蕪，道德沉淪等現(xiàn)象，“農(nóng)村空心化”、“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”成為“新三農(nóng)”問題，“新三農(nóng)”問題一是由中國社會二元結(jié)構(gòu)下生產(chǎn)力要素由農(nóng)村向城市單向流動形成的；二是由工業(yè)化城鎮(zhèn)化的內(nèi)在原因?qū)е拢蝗怯晌沂修r(nóng)業(yè)競爭力弱所造成的。黨的十九大把鄉(xiāng)村振興作為戰(zhàn)略安排，必須破解“新三農(nóng)”難題，要破解這一難題，關(guān)鍵是要創(chuàng)新業(yè)態(tài)，用以文化為依托的新農(nóng)村經(jīng)濟替代以資源為依托的傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的跨越發(fā)展，而鄉(xiāng)村旅游應(yīng)該是最佳選擇。因為通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，可以將農(nóng)村的資源資本化，以吸引工商資本下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村旅游作還可吸引人才下鄉(xiāng)，而且鄉(xiāng)村旅游是以文化為靈魂，能促進文化下鄉(xiāng)，進而帶動醫(yī)療、養(yǎng)老、交通等公共服務(wù)資源下鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡化，經(jīng)濟的發(fā)展和公共服務(wù)下鄉(xiāng)可以遏制過快的城鎮(zhèn)化，使得城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相匹配，防止農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)貧民，預(yù)防城市病的發(fā)生，因此，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)經(jīng)濟均衡發(fā)展的最有力抓手。
3、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是實施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求。近些年，我國農(nóng)業(yè)由于產(chǎn)業(yè)化程度的提高而取得長足發(fā)展，幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都大幅度增長，然而由于生產(chǎn)方式和生產(chǎn)組織方式落后，大量的化肥、農(nóng)藥、除草劑的使用造成農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承載力已接近極限，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理，低檔大宗產(chǎn)品供過于求，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品靠大量進口，由于生產(chǎn)成本居高不下，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收長期存在，農(nóng)產(chǎn)品在國際市場競爭力弱，就安康而言，農(nóng)業(yè)尚處于自給自足農(nóng)業(yè)的殘存期，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化是主要形態(tài)，如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的增效、轉(zhuǎn)型、升級，應(yīng)從供給側(cè)出發(fā)，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。安康是典型山區(qū)，土地零碎，發(fā)展傳統(tǒng)種植業(yè)投入大，收成少，以茶產(chǎn)業(yè)為例，浙江、安徽的產(chǎn)業(yè)采摘基本靠機器，而我市必須靠人工，生產(chǎn)的茶葉成本高，根本無法和外地茶葉競爭。但是，由于安康地形復(fù)雜，生物具有多樣性，而且土壤、空氣、水等均沒受到污染，土壤中微量元素豐富，可以發(fā)展一鄉(xiāng)一品，一村一業(yè)的種植業(yè)。這些優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品由于總量有限，無法變成大宗農(nóng)產(chǎn)品，只能走精品路線，要將良好的生態(tài)和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品打包出售，只能采取“餐桌+地塊”的模式，這就需要以鄉(xiāng)村旅游為平臺，既能使優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品形成小品牌，又可通過特色飲食強化旅游的特色，同時還能延伸農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的跨越。
二、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游面臨的現(xiàn)實瓶頸
近些年，隨著旅游的市場需求逐步由觀光游轉(zhuǎn)為休閑游，我市鄉(xiāng)村旅游得到了一定發(fā)展，客觀上使部分農(nóng)民通過旅游實現(xiàn)了脫貧致富。然而縱觀我市鄉(xiāng)村旅游，發(fā)展尚處于起步階段，面臨著許多發(fā)展的“瓶頸”，一是土地制度的制約，現(xiàn)有的土地制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，土地使用權(quán)分散在一家一戶，而無論是特色小鎮(zhèn)還是田園綜合體都需要一定規(guī)模的用地，需要統(tǒng)一規(guī)劃，單家獨戶的土地很難按照統(tǒng)一的旅游規(guī)劃來使用。現(xiàn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，一方面成本高，另一方面很難整齊劃一的達(dá)成一致，因此一定程度上制約了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展；二是資金缺乏，旅游業(yè)是投資大，回收期長，風(fēng)險較高的產(chǎn)業(yè)，雖然國家在基礎(chǔ)設(shè)施上投入較大，但是民間資本進入仍很謹(jǐn)慎，加之旅游業(yè)缺乏不動產(chǎn)抵押，不太容易從銀行融到資金，這就導(dǎo)致了現(xiàn)在安康的鄉(xiāng)村旅游主要以農(nóng)家樂為主要業(yè)態(tài)，規(guī)模小，服務(wù)功能弱，無法滿足旅客多層次的要求。三是缺乏文化創(chuàng)意，業(yè)態(tài)單一，現(xiàn)在企業(yè)開發(fā)旅游仍是按照傳統(tǒng)觀光游打造，靠門票收入，就連旅游娛樂項目都很少，而由農(nóng)民搞的農(nóng)家樂只有特色土菜和麻將，根本無法滿足旅客養(yǎng)生保健、體育健身，戶外探險拓展，室內(nèi)讀書研學(xué)等多層次要求，客觀上也影響了鄉(xiāng)村旅游的自身發(fā)展。四是產(chǎn)業(yè)帶動差，無論是企業(yè)投資的觀光游還是農(nóng)戶開的農(nóng)家樂，因為缺乏文創(chuàng)和大的規(guī)劃，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)戶經(jīng)濟帶動作用比較小，屬于“小旅游”，無法將產(chǎn)業(yè)鏈進行延伸，因此形成不成大的市場，反過來制約了旅游業(yè)的進一步發(fā)展，五是管理體制存在缺陷，旅游的發(fā)展取決于旅游產(chǎn)業(yè)鏈的整體服務(wù)質(zhì)量，而鄉(xiāng)村旅游，從道路交通到吃住，再到旅游紀(jì)念品等都無法統(tǒng)一管理，任何一個環(huán)節(jié)的劣質(zhì)服務(wù)都會讓游客產(chǎn)生不良體驗，這種原始、分散、組織化程度低的鄉(xiāng)村旅游實際上是無法持續(xù)發(fā)展的。
三、我市鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)品定位
由于我市旅游的發(fā)展缺乏名山大川和知名歷史文化遺跡的支撐，也不是歷史文化名城，不適合作核心景區(qū)開發(fā)，也不適合投入大的文化項目拉動，加之，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村旅游缺乏文化創(chuàng)意、規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)帶動差，組織化程度低，無法適應(yīng)旅游市場的變化而難以成長，但我們要靠旅游業(yè)最大限度的帶動農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)旅游的扶貧功能。因此，我市鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)品定位應(yīng)為特色小鎮(zhèn)和田園綜合體，因為這兩者都是以文化創(chuàng)意為靈魂，以產(chǎn)業(yè)為核心，以旅游為驅(qū)動的開放、專業(yè)、高效的公共服務(wù)平臺，都與農(nóng)業(yè)具較高的關(guān)聯(lián)度，農(nóng)戶參與度高，是產(chǎn)業(yè)扶貧的最佳載體。
特色小鎮(zhèn)是為了解決城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)空心化和文化空心化問題，通過注入文化創(chuàng)意、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代元素，加速高端生產(chǎn)力要素向小城鎮(zhèn)聚集，使小城鎮(zhèn)成為宜居、宜業(yè)、宜游的新空間，其實質(zhì)是新型城鎮(zhèn)化。基本模式是“文創(chuàng)+新興產(chǎn)業(yè)+小城鎮(zhèn)”，通過打造特色品牌和完整的產(chǎn)業(yè)鏈，以及旅游功能的發(fā)揮，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，極大的增加工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的附加值。
而田園綜合體則是為了解決農(nóng)村空心化和農(nóng)業(yè)邊緣化的問題，通過注入科技、資本、文化等元素，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，使鄉(xiāng)村成為優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)地和休閑旅游的新社區(qū)，其實質(zhì)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，基本模式為“農(nóng)業(yè)+文創(chuàng)+新農(nóng)村”，通過生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的融合和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建立，以增強農(nóng)業(yè)的市場競爭力。
發(fā)展特色小鎮(zhèn)與田園綜合體是新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的完美結(jié)合。一方面，特色小鎮(zhèn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力提供了居住和就近就業(yè)的條件，同時為田園綜合體生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品提供深加工，還為田園綜合體提供科技服務(wù)，也是田園綜合體的旅游集散地和游客服務(wù)中心。另一方面，田園綜合體可以為特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)提供前端種植養(yǎng)殖業(yè)支撐，也為特色小鎮(zhèn)的旅游功能進行服務(wù)深化和市場細(xì)分，特別是提供農(nóng)耕文明的心理體驗，二者形成鄉(xiāng)村旅游完整的鏈條，互為犄角。
四、引入PPP模式，做強鄉(xiāng)村旅游
如何在我市通過建設(shè)特色小鎮(zhèn)和田園綜合體實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的升級換擋，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)引入PPP模式，以激活鄉(xiāng)村旅游的市場要素，PPP模式是指政府和私人組織之間，為了提供某種公共物質(zhì)和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP的優(yōu)勢在于通過簽署合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，使政府與社會建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，使政府的財政負(fù)擔(dān)減輕、社會投資風(fēng)險減少，而鄉(xiāng)村旅游正好符合PPP模式；首先，鄉(xiāng)村旅游項目具有公共產(chǎn)品的特征，根據(jù)《旅游法》規(guī)定，旅游項目的運營并不完全是市場化的，本身具有一定的公益屬性，從鄉(xiāng)村旅游來講，它同時擔(dān)負(fù)振興鄉(xiāng)村和脫貧攻堅的職能，因此適合PPP模式；其次，大型旅游項目的開發(fā)與運營，需要較大的投資和一定的專業(yè)運營管理經(jīng)驗，就具體項目來講，既需要較為完善的道路、停車場、供電供水、環(huán)保、健康衛(wèi)生、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，又需要游客服務(wù)中心、飯店、餐廳等服務(wù)設(shè)施，政府通過引入具有實力和專業(yè)經(jīng)驗的社會資本開發(fā)運營，不僅可解決項目開發(fā)建設(shè)的資金問題，同時能提高旅游的服務(wù)水平，再次，旅游項目具有經(jīng)營性，在運營過程中不會給政府增加財政負(fù)擔(dān)，而會給社會資本帶來經(jīng)濟利益。
在鄉(xiāng)村旅游項目中引入PPP模式可激活旅游要素，一是可緩解融資難題，無論是特色小鎮(zhèn)，還是田園綜合體，都存在項目投資大，回收期長，融資渠道窄，投資風(fēng)險大的特征，應(yīng)用PPP模式，引入社會資本，一方面可緩解政府建設(shè)資金的不足，另一方面有政府財政的投入可增強社會資本投資旅游的信心；二是有利于理順政府與旅游投資企業(yè)的關(guān)系，旅游開發(fā)中核心資源屬于政府，企業(yè)在旅游開發(fā)中往往與政府目標(biāo)不一致難以協(xié)調(diào)，而引入PPP模式的協(xié)調(diào)機制，由政府和企業(yè)共同規(guī)劃，充分協(xié)調(diào)，形成利益共享，風(fēng)險共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系，可以減少磨合的阻力。三是有利于處理好企業(yè)與農(nóng)戶的關(guān)系，旅游開發(fā)往往會對周邊農(nóng)戶的生產(chǎn)生活帶來一定程度的影響，通過PPP模式可由政府充分協(xié)調(diào)好企業(yè)與農(nóng)戶的利益關(guān)系，并使農(nóng)戶能充分受益；四是有利于發(fā)揮旅游項目開發(fā)企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，鄉(xiāng)村旅游項目能否開發(fā)成功，關(guān)鍵取決于運營效益，而廣大農(nóng)戶并不具備旅游業(yè)的管理和運營能力，而引入PPP模式可將企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮出來，把鄉(xiāng)村的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢；五是PPP模式的引入可以成為旅游主管部門的抓手，過去的旅游開發(fā)，投資企業(yè)較少考慮環(huán)保生態(tài)的保護，具有工業(yè)化的特征，而農(nóng)戶的農(nóng)家樂等分散粗放無法管理，通過引入PPP模式，旅游主管部門可參與規(guī)劃，同時將旅游服務(wù)業(yè)納入標(biāo)準(zhǔn)化管理。
如何使PPP模式在鄉(xiāng)村旅游中發(fā)揮作用，我認(rèn)為要解決以下幾個問題：一要對農(nóng)戶的土地、林地進行確權(quán)，并通過評估予以資本化，可用于投資鄉(xiāng)村旅游，以替代過去的土地和林地流轉(zhuǎn)制度；二要將分散的農(nóng)戶組織起來建立新型的農(nóng)民經(jīng)濟合作組織，以形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)投資主體；三要將過去財政的農(nóng)業(yè)項目資金資本化，以支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，由旅游企業(yè)使用，產(chǎn)生的投資效益由貧困戶和參股農(nóng)戶分享，而不是沉淀為農(nóng)業(yè)企業(yè)的私有財產(chǎn)；四要發(fā)展農(nóng)村金融、保險，為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展拓寬融資渠道和分散經(jīng)營風(fēng)險�？傊�，PPP模式的引入，可使鄉(xiāng)村旅游業(yè)成為文化引領(lǐng)、農(nóng)旅結(jié)合、政企合作、廣大農(nóng)戶參與的新型產(chǎn)業(yè)，走上農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)升級、一二三產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。
