《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 南焱|江蘇、山東報(bào)道
南水北調(diào)東線一期工程于2013年11月15日—12月10日正式通水。該工程總投資500多億元，從江蘇省揚(yáng)州市江都區(qū)取長江水，通過大運(yùn)河將水輸送到山東，供水范圍涉及江蘇、安徽、山東3省71個(gè)縣(市、區(qū))，直接受益人口約1億人。
然而，供水范圍內(nèi)的多位地方政府人士表示，水價(jià)問題是南水北調(diào)東線一期工程亟待解決的難題。盡管水價(jià)并未最后敲定，但初步測算出來的高水價(jià)已經(jīng)在江蘇、山東引起了很大反響，讓地方政府感到頭疼。
多個(gè)城市不需要“南水北調(diào)”？
據(jù)了解，南水北調(diào)東線一期工程每年抽江水量為36.01億立方米，據(jù)測算，江蘇、山東、安徽3省多年平均供水量分別為19.25億立方米、13.53億立方米、3.23億立方米。
根據(jù)國家發(fā)改委初步測算，南水北調(diào)江蘇、山東境內(nèi)平均水價(jià)(俗稱“工程水源費(fèi)”)，均高于當(dāng)?shù)氐乃促M(fèi)。山東省南水北調(diào)工程建設(shè)管理局副局長羅輝表示，要將江水送達(dá)用戶，還需要建設(shè)配套工程和進(jìn)入城市供水管網(wǎng)工程，并計(jì)入相應(yīng)的供水成本費(fèi)用。因此終端用戶的成本會(huì)很高。
南水北調(diào)高水價(jià)問題已經(jīng)在一定程度上影響了調(diào)水城市的調(diào)水量。據(jù)悉，在山東上報(bào)水利部的2014年調(diào)水計(jì)劃中，僅有濟(jì)南、棗莊、青島、濰坊、淄博5個(gè)城市上報(bào)了調(diào)水計(jì)劃，總計(jì)7750萬立方米，而按照原定規(guī)劃，這5個(gè)城市承諾多年平均調(diào)水總量應(yīng)為5.12億立方米。此外，濟(jì)寧、菏澤、濱州、東營等8個(gè)城市原定的多年平均計(jì)劃調(diào)水量總計(jì)9.55億立方米左右，但目前均無調(diào)水安排。
對此，羅輝向記者解釋了原因所在：一是配套工程的投資及征地問題主要由地方政府負(fù)責(zé)，而地方受制于財(cái)力，建設(shè)進(jìn)度滿足不了消納干線工程水的能力；二是東線工程2002年底開工后，山東連續(xù)10多年處于平水年或豐水年，用水需求不很迫切；三是由于調(diào)入水比當(dāng)?shù)厮膬r(jià)格高，消化起來需要?jiǎng)佑煤芏嗾哔Y源，因此，南水北調(diào)的水有可能會(huì)被視為后備戰(zhàn)略水源。即便如此，南水北調(diào)的高水價(jià)還需要做大量的消化工作。由此不難理解，在2013年山東正式調(diào)入的3400萬立方米長江水中，為何只有1002萬立方米成功地抵達(dá)淄博市民的家庭了。
據(jù)江蘇省南水北調(diào)辦公室副主任張勁松透露，江蘇的揚(yáng)州、淮安、宿遷等7城市已經(jīng)按原定計(jì)劃上報(bào)了2014年度調(diào)水量，但很可能有一部分會(huì)調(diào)入調(diào)蓄水庫，因而并不等于新增供水量全部會(huì)到達(dá)終端用戶，另外，從實(shí)際情況來看，江蘇每年的水情豐枯不一，因而也不是每年都需要19.25億立方米的新增供水。
南水北調(diào)東線江蘇水源公司調(diào)度信息中心主任吳學(xué)春告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，相比江蘇、山東而言，安徽的經(jīng)濟(jì)比較弱，同時(shí)用水量較少，而且南水北調(diào)的一部分水源也來自淮河，所以安徽使用這部分南水北調(diào)的水無需交費(fèi)。
不管用不用水，江蘇、山東每年或交10多億基本水費(fèi)
南水北調(diào)工程水源費(fèi)按“兩部制”方式劃分為基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)兩部分，基本水價(jià)用于運(yùn)行管理費(fèi)用和工程基本維護(hù)費(fèi)、工程建設(shè)投資還貸等，不管用不用水都需要付費(fèi)；而計(jì)量水價(jià)則按補(bǔ)償基本水價(jià)以外的抽水電費(fèi)、材料費(fèi)等其他成本、費(fèi)用的原則核定，計(jì)量水價(jià)按實(shí)際使用繳納。南水北調(diào)的工程水源費(fèi)將由南水北調(diào)的運(yùn)營管理單位收取。
張勁松告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，國家發(fā)改委根據(jù)江蘇新增供水量，初步測算南水北調(diào)江蘇段平均水價(jià)為0.41元/立方米，其中基本水價(jià)0.18元/立方米、計(jì)量水價(jià)0.23元/立方米。那么江蘇每年必須繳的南水北調(diào)的基本水費(fèi)為3.465億元，計(jì)量水費(fèi)按實(shí)際使用上繳。
這個(gè)價(jià)格比江蘇目前的水資源費(fèi)要高。根據(jù)江蘇省水利廳發(fā)布的《江蘇省水資源公報(bào)》，2012年農(nóng)田灌溉、工業(yè)、居民生活分別占該省用水消耗總量的72.9%、5.1%、4.9%，其中農(nóng)業(yè)水資源費(fèi)暫免征收，工業(yè)用水、居民生活用水的水資源費(fèi)為0.2元/立方米。從水源結(jié)構(gòu)來看也是如此。據(jù)資料顯示，江蘇2012年地表水的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/立方米，地下水的水資源費(fèi)最低征收標(biāo)準(zhǔn)為0.48元/立方米，整體平均下來要低于0.41元/立方米。
南水北調(diào)東線一期工程是江蘇省既有的“江水北調(diào)工程”擴(kuò)大規(guī)模并向北延伸的升級版，此前江水北調(diào)每年抽的水是免水源費(fèi)的。不過，張勁松表示，不必對“0.41元/立方米”過于敏感。由于江蘇農(nóng)業(yè)耗水超過該省總供水量的七成，如果完全按0.41元/立方米征收，會(huì)增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。為避免這種情況，江蘇方面有兩個(gè)設(shè)想，一是將此費(fèi)用攤到整個(gè)江水北調(diào)工程供水總量中去；二是更進(jìn)一步攤薄，將之納入到江蘇全省的用水總量中去。如此，可能每立方米水的工程水源費(fèi)就幾分錢。當(dāng)然，截至目前，上述設(shè)想尚在研究中。
山東省也同樣遇到南水北調(diào)水價(jià)比當(dāng)?shù)厮F的情況。
羅輝告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，國家發(fā)改委初步測算南水北調(diào)山東段平均水價(jià)為1.54元/立方米，其中基本水價(jià)0.76元/立方米、計(jì)量水價(jià)0.78元/立方米。按此計(jì)算，山東每年必須要上繳的基本水費(fèi)為10.28億元，計(jì)量水費(fèi)則按實(shí)際使用量繳納。
2012年的《山東省水資源公報(bào)》顯示，2012年山東的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為：地下水0.65元/立方米、地表河庫水為0.3元/立方米，黃河水價(jià)格更低。“如果按目前南水北調(diào)測算的1.54元計(jì)算，最后山東到終端用戶的平均價(jià)格大概在6元，遠(yuǎn)高于山東地下水、黃河水等用水價(jià)格。”羅輝說。
高價(jià)水的政府難題
南水北調(diào)的高水價(jià)已讓地方政府為難。而不同城市的難處又不一樣。大致可以分為兩類，一類是像濟(jì)寧這樣的水資源相對較好的城市，難題是如何消化新增供水；另一類是像濟(jì)南這樣的典型缺水城市，難題是如何降低水價(jià)。
濟(jì)寧市南水北調(diào)工程建設(shè)管理局局長張君型說：“不缺水的時(shí)候水來了，而且是高價(jià)水，地方政府的協(xié)調(diào)工作做起來就很難。”
據(jù)張君型介紹，濟(jì)寧市人均占有水資源量558立方米，超過山東省334立方米的平均水平。濟(jì)寧嚴(yán)格實(shí)行山東省的控水指標(biāo)，每年用水量在25億～26億立方米，主要包括地下水9億立方米、地表水11億立方米、黃河水4億立方米以及礦坑水等。水資源費(fèi)分別是：地下水0.65元/立方米，地表水0.3元/立方米，黃河水還不到0.1元/立方米。
2014年，濟(jì)寧市并未向水利部上報(bào)調(diào)水量。按照規(guī)劃，濟(jì)寧市2015年的調(diào)水量為4500萬立方米，主要是工業(yè)用水。其中鄒城2000萬立方米、濟(jì)寧高新區(qū)800萬立方米、曲阜1100萬立方米、兗州600萬立方米。
在不缺水的情況下，如何消化這4500萬立方米長江水，濟(jì)寧還得想辦法。張君型說：“地方政府既然當(dāng)年有申請調(diào)江水的計(jì)劃，現(xiàn)在就要兌現(xiàn)承諾，要想辦法消化。同時(shí)要將長江水、黃河水、當(dāng)?shù)厮葘?shí)現(xiàn)單一水價(jià)，不能一種水一個(gè)價(jià)格。”
相比之下，濟(jì)南的情況更為嚴(yán)峻。在山東13個(gè)調(diào)水城市中，濟(jì)南屬于典型的缺水城市，人均每年用水量僅290立方米，低于山東334立方米的平均水平，在濟(jì)南市380平方公里的城區(qū)面積中，僅有2.6平方公里范圍內(nèi)的河道有水。根據(jù)規(guī)劃，2020年以前濟(jì)南每年將調(diào)入1億立方米長江水，70%用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，30%用于生活用水。而要充分滿足用水需求并保證良好的生態(tài)環(huán)境，濟(jì)南市年用水量要達(dá)到20億立方米左右。
濟(jì)南市南水北調(diào)工程建設(shè)管理局副局長趙承忠告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，從2011年開始，山東對各個(gè)城市的用水指標(biāo)進(jìn)行了嚴(yán)格管理，濟(jì)南年用水量不得超過18.01億立方米的紅線。2012年濟(jì)南市總供水量17.53億立方米，其中引黃河水6.58億立方米、地下水6.69億立方米、地表水3.52億立方米。
目前濟(jì)南市水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是：地表水為0.4元/立方米；地下水分城市公共用水及礦坑水兩種，分別為0.4元/立方米、0.52元/立方米；黃河水分城市公共用水及農(nóng)業(yè)用水兩部分，分別為0.4元/立方米、0.012元/立方米。均低于國家發(fā)改委測算的南水北調(diào)山東段的基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)。
趙承忠表示，由于南水北調(diào)工程是“生命線工程”，長江水并未進(jìn)入市場，因而政府不能純粹按市場進(jìn)行定價(jià)，這里存在難點(diǎn)：一是如何協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系；二是如何將南水北調(diào)長江水價(jià)格計(jì)入濟(jì)南的水價(jià)核算體系，以降低水價(jià)。但現(xiàn)在都沒有明確。
在羅輝看來，地方政府面臨的難題還不僅限于此。他認(rèn)為，山東幾乎所有的調(diào)水城市至少面臨五大難題：一是本地水、黃河水、長江水等不同來源水價(jià)格不一樣的難題，沒有誰愿意用高價(jià)水；二是建設(shè)系統(tǒng)以及水利部門“多龍管水”的難題，管理體制不暢通，就無法達(dá)到優(yōu)化資源配置的作用；三是不同區(qū)域用水結(jié)構(gòu)不同而導(dǎo)致的水價(jià)不統(tǒng)一的難題；四是城市與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)承受水價(jià)能力不一樣的難題；五是國家相關(guān)政策不明朗地方政府難以執(zhí)行的難題。
羅輝強(qiáng)調(diào)，上述問題不解決，必定會(huì)影響南水北調(diào)東線工程的調(diào)水量，并進(jìn)而影響整個(gè)工程是否能夠發(fā)揮預(yù)期的作用。
地方官員破解高水價(jià)的四大建議
采訪中，多位受訪人士對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，高水價(jià)問題倘若不解決，南水北調(diào)東線工程長江水有可能只作為調(diào)水城市枯水年份的水源保障，而不是完全納入當(dāng)?shù)氐某Ｒ?guī)用水體系。他們認(rèn)為，由于南水北調(diào)工程的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和公益性，中央層面應(yīng)該承擔(dān)一部分基本水價(jià)費(fèi)用。
羅輝表示，南水北調(diào)工程不是立足于某個(gè)行業(yè)的水利工程，而是事關(guān)整個(gè)國家層面的戰(zhàn)略，牽涉到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在水價(jià)問題上，既要按照十八屆三中全會(huì)提出的讓市場在資源配置方面起決定性作用，也要把政府調(diào)控有機(jī)地結(jié)合起來，體現(xiàn)南水北調(diào)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公益性，政府不能缺位。
由此，他提出四點(diǎn)建議。第一，基本水價(jià)由中央、省、地方共同承擔(dān)，終端用戶只承擔(dān)計(jì)量水價(jià)的費(fèi)用。按照計(jì)劃，南水北調(diào)東線一期工程山東每年的新增多年平均供水量為13.53億立方米，僅基本水價(jià)這塊每年就需要花費(fèi)10.28億元，以后二期工程竣工后隨著調(diào)水增多相關(guān)費(fèi)用會(huì)更高。但國家目前對此尚無明確說法。
第二，建議設(shè)置調(diào)水緩沖期并實(shí)行優(yōu)惠措施。限于資金及征地壓力，山東部分南水北調(diào)配套工程尚未竣工，影響了調(diào)水計(jì)劃。同時(shí)，山東多年來處于平水年或豐水年，水情較好，目前缺水矛盾不突出，消化南水北調(diào)的13.53億立方米長江水存在客觀困難。因而，可以考慮設(shè)置緩沖期分步實(shí)施調(diào)水計(jì)劃，在緩沖期內(nèi)實(shí)行“基本水價(jià)對應(yīng)基本水量”的優(yōu)惠政策，亦即在山東承擔(dān)了基本水價(jià)的同時(shí)，江蘇方面贈(zèng)與一定的免費(fèi)水量。此舉可以較好地推進(jìn)現(xiàn)有工程的進(jìn)展，也避免了調(diào)入水源的閑置，無形之中將水價(jià)降下來了，解決了地方政府的難題。至于江蘇方面的虧損，可以由國家進(jìn)行補(bǔ)償。
第三，建議推行區(qū)域綜合水價(jià)。既然老百姓水龍頭一擰開就可能既有當(dāng)?shù)厮�、黃河水，也有淮河水、長江水，是“混合水”，而當(dāng)?shù)厮畋阋�，黃河水次之，長江水最貴，那么就應(yīng)該快刀斬亂麻，執(zhí)行統(tǒng)一的區(qū)域綜合水價(jià)。同時(shí)，推行區(qū)域綜合水價(jià)必須考慮到各地發(fā)展不均衡以及城鄉(xiāng)差別帶來的不同水價(jià)的承受能力，綜合考慮以市或縣為區(qū)域單位。
第四，由水務(wù)局統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)水務(wù)一體化。現(xiàn)行的管理體制中，城建部門管理城市的自來水和地下水采集系統(tǒng)，而水利部門管理黃河、長江、淮河和當(dāng)?shù)厮こ痰人聪到y(tǒng)，應(yīng)該將這種“多龍管水”變?yōu)?ldquo;一龍管水”，對水資源實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一配置，達(dá)到優(yōu)化資源配置的可持續(xù)發(fā)展的目的。
羅輝說，這四點(diǎn)建議的目的，就是盡快發(fā)揮東線工程的作用，讓長江水成為基本用水。
