近日，中央審議通過了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》�！兑庖姟烦雠_背景如何？主要內(nèi)容是什么？有哪些政策創(chuàng)新？如何貫徹落實好《意見》？記者就此采訪了農(nóng)業(yè)部部長韓長賦。
問：請介紹一下《意見》出臺的背景和過程。
答：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一件大事，也是深化農(nóng)村改革的一項重要內(nèi)容。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村勞動力逐步轉(zhuǎn)移，他們原來經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)出來，使得農(nóng)業(yè)從業(yè)者的土地經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備得到利用，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了必要條件。這是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍現(xiàn)象，目前我國正處于這一階段。近年來，各地從實際出發(fā)在這方面積極探索，取得了一定成效，積累了一些經(jīng)驗。但從深層次看，在保護農(nóng)民承包權(quán)益、加強流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)、扶持新型經(jīng)營主體發(fā)展等方面，還存在一些制約發(fā)展的體制機制性因素。
黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。黨的十八大和十八屆三中全會提出，要鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。為貫徹好中央精神，有關(guān)部門在開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點的基礎(chǔ)上，深入基層調(diào)研、總結(jié)地方經(jīng)驗，充分聽取基層干部和農(nóng)民群眾的意見�？梢哉f，《意見》體現(xiàn)了中央的意圖，凝聚了群眾的智慧，是今后一段時期指導(dǎo)農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的重要政策性文件。
問：《意見》的主要政策取向是什么？
答：這些年來，中央先后制定了一系列關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的政策法律，對土地怎樣流轉(zhuǎn)作出了明確規(guī)定�，F(xiàn)在出臺的這個《意見》，是適應(yīng)新形勢和實踐發(fā)展要求制定的，延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào)，遵循了《農(nóng)村土地承包法》的立法精神，并吸收了近年來廣大農(nóng)民群眾的實踐創(chuàng)造。
《意見》的著眼點主要有三個方面：一是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在堅持土地集體所有的前提下，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，形成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，大力培育和扶持多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，走出一條有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。二是維護農(nóng)民合法權(quán)益。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，保護好農(nóng)戶的土地承包權(quán)益。堅持依法自愿有償，尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。三是堅持一切從國情和農(nóng)村實際出發(fā)。
土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展是客觀趨勢，但必須看到這是一個漸進的歷史過程，不能脫離實際、脫離國情，片面追求流轉(zhuǎn)速度和超大規(guī)模。
問：如何準(zhǔn)確理解農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”？
答：當(dāng)前，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量人口和勞動力離開農(nóng)村，原來家家戶戶都種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多，在大多數(shù)地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟。實現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，這是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。
《意見》明確提出，堅持農(nóng)村土地集體所有，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。首先要維護好農(nóng)村土地集體所有權(quán)�！兑庖姟窂娬{(diào)，一方面要探索新的集體經(jīng)營方式；另一方面，要行使好農(nóng)村集體在土地流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營上的管理監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮好集體為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供服務(wù)的組織功能作用。其次，要保障好土地承包權(quán)�！兑庖姟分赋�，要抓緊抓實承包地確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題；要完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，強化土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護。同時，要放活經(jīng)營權(quán)。《意見》強調(diào)，要鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，為流轉(zhuǎn)雙方提供服務(wù)，保護流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益�？傊龣�(quán)分置是深化農(nóng)村土地制度改革的實踐探索，體現(xiàn)了中國特色農(nóng)村土地制度改革的理論創(chuàng)新。
問：近年來社會上對未來“誰來種地”問題十分關(guān)注，請問《意見》提出了哪些應(yīng)對措施？
答：《意見》提出了三個方面的措施：一是建立新型職業(yè)農(nóng)民制度，培育新的種地人。包括實施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，積極培養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者、農(nóng)民合作社帶頭人、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)人員和返鄉(xiāng)農(nóng)民工等新型職業(yè)農(nóng)民，努力構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實用人才培養(yǎng)、認定、扶持體系。二是引導(dǎo)土地資源流向新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，使愿意種地的人能獲得更多的土地經(jīng)營權(quán)。鼓勵各地整合涉農(nóng)資金建設(shè)連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并優(yōu)先流向家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶；有條件的地方可將土地經(jīng)營權(quán)入股組建合作組織，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；工商企業(yè)可以適度租賃土地發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)�；B(yǎng)殖、開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源等現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。三是加大扶持完善服務(wù)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展提供更好的外部環(huán)境�！兑庖姟分饕獜呢斦⒔鹑�、用地、稅收等方面提出了一系列有針對性的扶持政策。如支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項目，新增農(nóng)業(yè)補貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，引導(dǎo)金融機構(gòu)建立健全針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸、保險支持機制，要求各地在年度建設(shè)用地指標(biāo)中單列一定比例專門用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)配套輔助設(shè)施等。
應(yīng)當(dāng)指出的是，在發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，不能忽視普通農(nóng)戶的作用。各類新型經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)的不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)各有優(yōu)勢，要多元化、融合式地發(fā)展。
問：為什么要健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度？《意見》對做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作提出了哪些要求？
答：加強對承包地的保護，是促進土地流轉(zhuǎn)起來，形成規(guī)模經(jīng)營的重要前提。過去，對農(nóng)戶承包地主要是按照合同進行管理，存在面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，一是針對現(xiàn)實矛盾，解決好承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明等問題；二是按照《物權(quán)法》要求，完善合同、健全登記簿、頒發(fā)權(quán)屬證書，確認農(nóng)戶對承包地的占有、使用、收益等各項權(quán)利。這是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要基礎(chǔ)，是開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提，也是調(diào)處承包糾紛、開展抵押擔(dān)保、落實征地補償?shù)闹匾罁?jù)。
健全登記制度，強化對農(nóng)戶承包地權(quán)益的保護，當(dāng)前最重要的抓手就是開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。為指導(dǎo)各地做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，《意見》明確提出四個方面的要求：一是按照保持穩(wěn)定、依法規(guī)范、民主協(xié)商、因地制宜、分級負責(zé)的原則穩(wěn)步推進；二是原則上要確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿前提下，也可以確權(quán)確股不確地；三是強化縣鄉(xiāng)兩級責(zé)任，建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機制；四是加強工作保障，經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政給予補貼。
問：當(dāng)前，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況如何，為引導(dǎo)有序流轉(zhuǎn)《意見》提出了哪些具體措施？
答：近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈加快之勢。隨著規(guī)模的擴大，土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)出主體多元、形式多樣的發(fā)展態(tài)勢。流入方仍以農(nóng)戶為主，但向合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的比重逐步上升；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間的轉(zhuǎn)包仍是最主要的流轉(zhuǎn)形式，但出租、股份合作等流轉(zhuǎn)形式比重上升較快。
從總體上看，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上平穩(wěn)健康，但也存在一些需要重視和解決的問題。如有的地方強行推動土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例，侵害了農(nóng)民合法權(quán)益；有的地方土地流轉(zhuǎn)市場不健全，服務(wù)水平有待提高；有的工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，“非糧化”、“非農(nóng)化”問題比較突出。這些問題如果不解決好，就會影響到農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的健康發(fā)展。
針對上述問題，在總結(jié)基層實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《意見》提出了四個方面的具體措施：一是堅守土地流轉(zhuǎn)的底線。要堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持依法自愿有償，保護農(nóng)民承包權(quán)益，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要確保流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重點支持糧食規(guī)�；a(chǎn)。二是鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵農(nóng)民以多種形式長期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。三是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，村級組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。四是加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。
問：近年來，工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)引起社會廣泛關(guān)注，對如何引導(dǎo)好并防止“非糧化”、“非農(nóng)化”等問題，《意見》有何規(guī)定？
答：我國農(nóng)村缺資金、缺人才，缺先進的管理，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)是必要的。從實踐情況看，工商企業(yè)直接租地經(jīng)營，有利有弊，好處是可以帶來優(yōu)良的品種、先進的技術(shù)和經(jīng)營模式，不好的是擠占農(nóng)民就業(yè)空間，容易加劇“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向。
為鼓勵流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn)，《意見》提出，一是通過新增補貼向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜、優(yōu)先安排農(nóng)機具購置補貼、開展生產(chǎn)者補貼試點、目標(biāo)價格保險試點、營銷貸款試點、逐步實現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體“愿保盡保”等措施，重點扶持糧食規(guī)�；a(chǎn)；二是通過糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項目實施區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策引導(dǎo)經(jīng)營主體生產(chǎn)糧食；三是通過合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價格，以降低糧食生產(chǎn)成本，穩(wěn)定糧食種植面積。可以采取停發(fā)糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等措施，遏制撂荒耕地。
為防止工商企業(yè)下鄉(xiāng)引發(fā)“非農(nóng)化”，《意見》明確：一是鼓勵工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖和開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。二是對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地加強監(jiān)管和風(fēng)險防范。包括，要求各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地有明確的上限控制；建立健全資格審查、項目審核和風(fēng)險保障金三項制度，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強事后監(jiān)管；定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、流轉(zhuǎn)承包地用途等情況進行監(jiān)督檢查，及時查處糾正違法違規(guī)行為等。
問：規(guī)模經(jīng)營為什么要強調(diào)適度，實踐中如何把握這個度？
答：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)�；⒓s化。一定規(guī)模的土地集聚有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但是，任何一種土地經(jīng)營方式，都存在勞動生產(chǎn)率與土地產(chǎn)出率如何均衡的問題，土地經(jīng)營規(guī)模不是越大越好，應(yīng)當(dāng)有一個適宜的范圍。
《意見》提出對“兩個相當(dāng)于”的要重點扶持，即土地經(jīng)營規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e１０－１５倍的，應(yīng)當(dāng)給予重點扶持。這主要考慮到我國農(nóng)戶平均承包土地面積不足８畝，１０－１５倍在１００畝左右，按農(nóng)戶家庭２個勞動力種糧計算，現(xiàn)階段勞均收入可相當(dāng)于出外打工。實際是種半年地等于打一年工。當(dāng)然，由于各地二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不一，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移有快有慢，可以根據(jù)實際情況確定具體的標(biāo)準(zhǔn)。
問：農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的有力支撐，《意見》提出了哪些新的措施？
答：健全的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系可以將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從部分生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)中解放出來，專注于發(fā)揮自身優(yōu)勢，是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的有力支撐。
為提高農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平，《意見》提出了培育多元社會化服務(wù)組織的要求，拓展農(nóng)技推廣、動植物防疫、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等公共服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)范圍，開展政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)試點；支持經(jīng)營性服務(wù)組織發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，積極推廣土地托管服務(wù)模式。同時，《意見》提出要發(fā)揮供銷合作社的優(yōu)勢和作用，扎實推進供銷社綜合改革試點，推動供銷社與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對接，鼓勵基層供銷社針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要環(huán)節(jié)提升規(guī)�；⻊�(wù)水平。（完）
